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Les militaires et la décision politique
Par Gerd Krumeich

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Clemenceau disait en 1886 : "La guerre est une affaire trop grave pour la confier à des militaires." L’homme politique reprend le constat, paradoxal à première vue, mais fondamental, de Carl von Clausewitz, le maître de la pensée militaire depuis deux cents ans. En admettant que Clausewitz ait raison, son observation fut-elle suivie par les responsables politiques et militaires de l’Europe d’avant 1914 ?

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Les formes de gouvernement en place

Y eut-il une soumission soit consentie, soit forcée, des militaires au raisonnement politique ? Ces relations entre militaires et gouvernement varient-elles selon les pays, et dans quelle mesure ? La toute première différence tient à la forme du gouvernement, républicaine ou monarchique.

En France, juste avant 1914, il y a assurément prééminence du pouvoir civil. La décision parlementaire prime sur tout et le gouvernement en dépend.

En Angleterre, monarchie parlementaire, il en va à peu près de même.

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La situation en Russie est plus compliquée car les militaires ont un accès direct au tsar, mais ils ne peuvent pas lui faire prendre une décision sans passer par l’entremise formelle du ministre de la Guerre et du gouvernement.


Le cas de l’Allemagne est très différent : selon la Constitution du Reich de 1871, le Kaiser seul décide de la guerre et, au-delà, de la chose militaire dans son ensemble. Tout ce qui concerne ce secteur dépend du Cabinet militaire du Kaiser.

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La seule possibilité d’intervention et de contrôle, pour le gouvernement comme pour le Reichstag, passe par le financement des dépenses militaires. Le vote du budget annuel par le Reichstag est chose acquise avant 1914.

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Il s’agit notamment d’examiner et de décider quelles mesures militaires seront exemptées de ce vote annuel par le Reichstag et intégrées dans des votes à plus longue échéance (pour trois ou cinq ans).

 

L’Autriche-Hongrie, un empire multinational, est régie par plusieurs lois fondamentales, qui forment ensemble une sorte de constitution de l’Empire. C’est, d’abord et toujours, la "Pragmatique Sanction" de 1713, manifeste de la souveraineté presque entière du monarque. C’est ensuite la "loi fondamentale concernant la représentation" du 26 février 1861 et, en complément, la "loi fondamentale de l’État" du 21 décembre 1867. La loi de 1861 détermine les droits et le fonctionnement des deux chambres de la monarchie, le Herrenhaus (chambre des pairs) et l’Abgeordnetenhaus (chambre des députés). Les deux chambres réunies constituent le Reichsrat (conseil de l’Empire), qui est compétent, entre autres choses, dans le domaine de "l’ordre et de la durée du service militaire", lesquels doivent être confirmés annuellement. Et, selon la loi fondamentale de 1867, ce même Conseil de l’Empire est compétent pour "les affaires de la guerre", à l’exclusion de la Marine. Il possède aussi la prérogative de l’approbation des contrats internationaux, et donc notamment de l’alliance avec l’Allemagne. En outre, l’article 5 de la loi de 1867 réserve "la représentation, la direction et l’organisation interne de l’armée dans son ensemble à l’Empereur".

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En fin de compte, cette constitution multiple crée une situation plus souple, sur le plan des affaires militaires, que pour l’Empereur allemand. Mais l’empereur-roi de la double monarchie n’en reste pas moins le chef incontesté et constitutionnel de l’armée, en temps de paix comme en temps de guerre.

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Les conséquences de ces différences entre les grands États européens quant au contrôle du pouvoir civil sur la décision militaire furent multiformes et fort distinctes selon les pays concernés.

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Des configurations politiques et militaires très différentes

La prééminence du pouvoir civil se fit sentir en France dans le fait, primordial pour la préparation et la mise en œuvre de la guerre, que les institutions qui en délibéraient étaient à tout moment présidées, voire contrôlées par le gouvernement. Ainsi le Conseil supérieur de la guerre et le Conseil supérieur de la défense nationale, qui discutaient et décidaient des incorporations militaires et des plans de guerre, furent présidés soit par le président de la République (pas aussi puissant sous la IIIe République que de nos jours), soit par le président du Conseil, soit encore par le ministre de la Guerre ; les adjoints de ce dernier y avaient accès également. Les conséquences furent considérables, voire décisives, sur la préparation et la mise en œuvre de la guerre dans son ensemble. Prenons pour exemple – c’est le meilleur – le plan stratégique, tel qu’il était prévu juste avant la Grande Guerre.

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En 1911, les doctrines militaires ayant basculé vers le parti d’une guerre offensive, le commandement supérieur (Joseph Joffre) voulut changer le plan de guerre "XVI" de l’armée française, qui préconisait une position plutôt défensive. Or, Joffre et son état-major penchaient pour une offensive contre l’Belgique, "toutes forces réunies" et rapide, à travers la Belgique, pays dont la neutralité était cependant garantie par les traités internationaux depuis 1839. Mais ce projet et les mesures concrètes qui en découlaient, sur le plan de l’armement et du recrutement, relevant du domaine de compétence du Conseil supérieur de la guerre, Joffre fut contraint d’informer le pouvoir civil de ses desseins. Le résultat fut dur pour le chef de l’armée de terre, car ni Caillaux, ni son successeur Raymond Poincaré ne lui permirent, pour des considérations de politique internationale, de réaliser ce plan pourtant techniquement fort avantageux.

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Ils redoutaient, et pour cause, qu’une rupture éventuelle de la neutralité belge se heurtât au veto de l’Angleterre, dont le concours militaire dans l’hypothèse d’une guerre était pourtant fondamental et bien amorcé depuis la crise d’Agadir en 1911. Joffre fut obligé de changer de plan et en vint à établir le "plan XVII", en vigueur en 1914, qui prévoyait une offensive généralisée, non par la Belgique, mais à la frontière franco-allemande en Alsace. On sait combien de sang coûta cette entreprise en août 1914.

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Pour l’Allemagne, ce fut très différent. Dès 1905, le général Alfred von Schlieffen avait conçu le plan ambitieux d’attaquer la France en faisant passer deux armées allemandes à travers la Belgique neutre. Cette manœuvre avait pour but d’envelopper, puis de prendre Paris et de faire capituler la France avant de se retourner contre la Russie, dont on estimait, compte tenu des distances, que la mobilisation durerait presque autant de temps qu’il en faudrait pour mettre la France hors de combat. Ce plan méticuleux, détaillé, prévoyait tout – sauf une défense efficace des Français. Un plan parfaitement hasardeux donc, sorti de la tête d’un militaire réputé, mais sans maîtrise des facteurs politiques et d’ailleurs hors de tout contrôle de cette nature.

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On connaissait l’essentiel du plan d’attaque de Schlieffen, malgré le secret : les politiciens en parlaient, et certains craignaient fort que cela ne fît entrer l’Angleterre dans la guerre. Mais il n’y avait aucun moyen d’intervenir, puisque le Kaiser, le seul de qui Schlieffen dépendait, pensait lui aussi que la France "décadente" ne constituerait pas un problème et qu’on serait rentré de cette guerre avant que les Anglais ne se réveillent.

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L’Autriche-Hongrie, quant à elle, se trouvait surtout exposée au dynamisme nouveau des petites nations des Balkans. Quand elle annexa, en 1908, la Bosnie et l’Herzégovine pour empêcher l’expansion de la Serbie, elle créa de fait une exacerbation du nationalisme serbe qui la menaça au point que, dès 1912, toute son activité militaire était dirigée contre la Serbie, qu’on voulait à tout prix contenir, voire amoindrir. Le chef de l’armée autrichienne, le comte Franz Conrad von Hötzendorf, prépara tout en vue d’un coup décisif contre la Serbie, mais fut retenu, non par son empereur ni par le gouvernement de la double monarchie, mais par son allié, l’Allemagne. Celle-ci aida cependant l’Autriche-Hongrie à créer une barrière limitant l’essor de la Serbie, avec la formation de l’État d’Albanie, en 1913, qui empêcha les Serbes de se ménager un accès, pourtant ardemment désiré, à la mer Adriatique. Cette ferme volonté de l’Autriche-Hongrie, appuyée par l’Allemagne, fut entérinée, pour sauver la paix, par les grandes puissances en mai 1913.

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Il était clair, avant même la guerre de 1914, que l’armée de l’Empire, dépendant de jure du seul empereur, était en fait complètement gérée par son omnipotent chef, Conrad von Hötzendorf. Heureusement, ses exhortations répétées, quasi quotidiennement depuis 1909, à frapper un grand coup militaire contre la Serbie pour mater ce dangereux voisin, furent régulièrement contrées par l’Allemagne. Or, sans l’aide de son allié allemand, l’Autriche ne pouvait se lancer dans une guerre qui risquait d’impliquer la Russie, traditionnel chef de file des peuples balkaniques, ni même dans un conflit localisé.

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Cet équilibre fut sauvegardé, quoique difficilement, jusqu’en juin 1914, mais, à la suite de l’attentat de Sarajevo vinrent à se conjuguer deux hantises militaires qui conduisirent au drame : d’abord, après l’attentat, pour la première fois, Hötzendorf sut convaincre son empereur de la nécessité d’en découdre avec les Serbes. D’autre part, l’Allemagne, qui redoutait le développement de l’armée russe, estima qu’il fallait se battre "plutôt maintenant que plus tard". Cette conjonction de susceptibilités et de prétentions militaires ne fut, en Autriche-Hongrie comme en Allemagne, ni contrôlée, ni endiguée par un pouvoir civil responsable et compétent en la matière.

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En Allemagne, l’hiatus entre pouvoir civil et pouvoir militaire créa d’ailleurs un drame capital en pleine crise de juillet. Le chef des armées Helmuth von Moltke le Jeune prit la liberté d’exiger, le 28 juillet, que la décision de commencer la guerre soit prise rapidement, alors que la Russie avait entamé non sa mobilisation mais seulement des mesures militaires préparatoires. Il ne put avoir gain de cause à ce moment, car Kaiser temporisait et cherchait désespérément à maintenir la paix. Le chancelier Theobald von Bethmann Hollweg penchait quant à lui pour un compromis mais les militaires soutenaient que, le face aux mobilisations successives des Russes, le plan Schlieffen risquait d’être caduc avant peu. Moltke, de son côté, avertit son collègue autrichien, le 30 juin, de continuer la mobilisation autrichienne, sans y avoir été invité par son gouvernement. De sorte que Berchtold, le chef de la diplomatie austro-hongroise, s’écria : "Qui gouverne ? Moltke ou Bethmann ?" En fin de compte, Moltke gagna cette bataille politique – et l’Allemagne fut condamnée à perdre la guerre, puisque celle-ci dura suffisamment longtemps pour permettre le déploiement d’abord des Anglais, puis, en 1917, des Américains (eux aussi entraînés dans la guerre par une décision que les militaires allemands imposèrent à leur gouvernement, la guerre sous-marine illimitée).

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En Russie, la situation était encore différente. Ce n’est pas la situation constitutionnelle des forces militaires et politiques qui s’est avérée déterminante, mais les pouvoirs constitutionnels du seul tsar, qui était exposé aux avis et conseils les plus divers, du côté politique comme du côté militaire. Selon la Constitution russe de 1906, le tsar était le seul souverain. Son contrôle de l’armée était illimité et il décidait de la guerre et de la paix. L’assemblée élue, la Douma, n’avait même pas le moyen de limiter ce pouvoir par un contrôle budgétaire. Constitutionnellement parlant, le pouvoir du tsar était donc plus absolu que celui du Kaiser. Mais la Russie se distinguait de l’Allemagne en cela que le tsar Nicolas II, personnalité assez falote, soumis à nombre d’influences non officielles, tergiversait entre les politiques et les militaires.

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Tous étaient néanmoins d'accord sur la nécessité de faire un grand effort pour développer l'armement de la Russie, dès 1913. On savait que la mobilisation était lente, trop lente pour permettre de réaliser pleinement l'attaque "simultanée et en toute diligence" que prescrivait l'accord militaire avec la France conclu en 1892. La menace allemande grandissant, on décida, en concertation avec la France, disposée à financer une partie de cet effort, d'établir un énorme plan d'armement visant à accélérer le début de l'offensive russe et à rendre caduc le plan Schlieffen (dont on percevait assez bien la substance). Il n'y eut aucune tension, à ce moment-là, entre pouvoir politique et pouvoir militaire.

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Des problèmes ne surgirent qu'au cours de la crise de juillet 1914 : le gouvernement et les militaires, dont les compétences n'étaient pas bien délimitées, ni par la Constitution ni par les traditions, tentèrent chacun de leur côté d'influencer le tsar et de l'amener à décréter la mobilisation générale.

Dans la crise de l’été 1914

En ce qui concerne la France, le pouvoir civil – si souvent méprisé à cause de la faiblesse de la prétendue "République des comités" ou de la politique de clocher de la "République des camarades" – montra toute la puissance inhérente à une république aux moments décisifs. Ce fut le cas en juillet 1914 aussi où, in fine, le gouvernement résista aux instances de Joffre réclamant la mobilisation pour pouvoir lancer son plan offensif.

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Au contraire, on attendit sagement avant de prendre des mesures militaires, compte tenu de la position attentiste de l’Angleterre et de l’inquiétude de l’opinion française, que l’Allemagne se détermine. Et la décision, par le gouvernement, de disposer les troupes françaises à une distance – bien symbolique – de 10 kilomètres avant la frontière, si elle était militairement de peu d’importance (bien qu’elle frustrât énormément Joffre), constituait un atout formidable sur le plan politique : la France montrait clairement qu’elle ne faisait la guerre que pour la défense de son territoire. Ce fut un acte symbolique aussi important que celui de 1917, quand tout semblait perdu, que les soldats commençaient à se révolter contre le massacre et que, là encore, un homme politique se dressa :

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Ni considérations de personnes, ni entraînements de passions politiques ne nous détourneront du devoir ni ne nous le feront dépasser. Rien que la guerre. Nos armées ne seront pas prises entre deux feux. La justice passe. Le pays connaîtra qu’il est défendu.

"Rien que la guerre." La formule de Clemenceau l’emporta puisque c’était le chef, tant moral que constitutionnel, qui l’avait énoncée. En Allemagne, par contre, où les généraux, à partir du début de 1917, gouvernaient ouvertement, mais de façon parfaitement anticonstitutionnelle, il n’était pas possible de s’attirer cette confiance du peuple sans laquelle une guerre de

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masses ne saurait se gagner.


Les pays les plus militarisés avant la guerre ont succombé sous le coup d’une guerre des peuples que les nations démocratiques, les républiques, surent mieux organiser et soutenir, par la force même de leurs institutions.

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Bibliographie

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Sur les formes de gouvernement en place en 1914, on se reportera aux ouvrages suivants : Lucien Thile, Pouvoir civil et pouvoir militaire, Paris, A. Rousseau, 1914 ; Raoul Girardet, La Société militaire dans la France contemporaine. 1815-1939, Paris, Plon, 1953 ; Éric Duhamel, Olivier Forcade, Philippe Vial, Militaires en république. 1870-1962. Les officiers, le pouvoir et la vie publique en France, Paris, Publications de la Sorbonne, coll. "Histoire de la France, XIXe-XXe siècles", 47, 1999.

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Sur les configurations politiques et militaires voir :
Samuel R. Williamson, The Politics of Grand Strategy. Britain and France Prepare for War, 1904-1914, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1969 ; Gerd Krumeich, Armaments and Politics in France on the Eve of the First World War. The Introduction of Three-Year Conscription, 1913-1914, traduit de l'allemand, préface de James Joll, Leamington, Berg, 1984 ; David Stevenson, Armaments and the Coming of War. Europe, 1904-1914, Oxford, Clarendon Press / New York, Oxford University Press, 1996 ; Gerhard Ritter, The Schlieffen Plan. Critique of a Myth, traduit de l'allemand, Londres, O. Wolff, 1958 ; S. R. Williamson, Austria-Hungary and the Origins of the First World War, Londres, New York, St Martin's Press, 1991.

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Sur la crise de l'été 1914 voir :
Keith Wilson (dir.), Decisions for War, 1914, Londres, Routledge, 1995 Georges Clemenceau, "Déclaration du gouvernement", Chambre des députés, 11e législature, mardi 20 novembre 1917.

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